به گروه اقتصاد کلان پایگاه خبری تحلیلی رادار اقتصاد به نقل از فرهیختگان طی دو هفته اخیر موضوع مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت حسابی سروصدا کرده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد منتقدان ۹ نقد را به این مصوبه دارند. البته تمرکز اصلی روی دو یا سه مورد است؛ ۱. چالش مصونیت هیات ۷نفره، ۲. دور زدن مجلس، ۳. نگرانی بخش خصوصی از واگذاری به خصولتی‌ها، ۴. تعدیل قیمت‌ها توسط هیات ۷نفره، ۵. بی‌توجهی به تعدیل تورمی، ۶. اختیار تام برای واگذاری از طریق مذاکره، ۷. کم‌توجهی به تجربه‌های جهانی، ۸. بی‌توجهی به ایجاد صندوق ثروت و ۹. کم‌توجهی به موضوع سرانه‌های شهری ازجمله نقدها به این مصوبه است. درمقابل، موافقان مولدسازی نیز به ۶ مورد اشاره می‌کنند که دولت را مجبور کرده اقدام به درخواست مصوبه حاکمیتی کند؛ ۱. استفاده از ظرفیت‌های مولدسازی به جای چاپ پول، ۲. داشتن اختیارات قانونی برای برخورد با مقاومت مدیران دولتی در شناسایی اموال دولت، ۳. عبرت از شکست ۹۱ درصدی دولت روحانی، ۴. خارج کردن اموال دولت از دست نورچشمی‌ها، ۵. معضل سندها و ۶. وجود حجم بالای اموال راکد هزینه‌زا (دو برابر استاندارد جهانی).
۱- چالش مصونیت هیات ۷ نفره
یکی از مهم‌ترین نقدها به مصوبه مولدسازی و آیین‌نامه اجرایی آن، اولی مصونیت قضایی اعضای هیات ۷ نفر و دوم توقف قوانین و مقررات مغایر با این مصوبه به‌مدت دوسال است. منتقدان می‌گویند اختیارات گسترده هیات ۷ نفره بدون پاسخگویی و مصونیت قضایی آنها گرچه برای پیشبرد طرح ممکن است کمک کند اما تجربه معاملات دولتی در دنیا نشان می‌دهد بیشترین فساد در واگذاری‌ها مربوط به اموال دولتی است. از سوی دیگر، موافقان اعطای این مصونیت می‌گویند پرونده‌های حقوقی برخی دارایی‌ها و ریسک پیگرد تصمیمات منجر به مولدسازی، موضوعی است که مدیران دولتی را از اتخاذ تصمیمات در حوزه مولدسازی می‌ترساند. به اعتقاد آنان در قانون خصوصی‌سازی این تدبیر دیده شده بود که شورای عالی واگذاری مصونیت قضایی داشته باشد اما با دستگیری مدیر پیشین سازمان خصوصی‌سازی، اعتبار این مصونیت مخدوش شد. همچنین خلع‌ید از برخی مالکان در واگذاری‌های خصوصی‌سازی منجر به ترس بخش خصوصی و خریداران از چالش نظارتی و قضایی آتی است. در چنین وضعیتی هیچ مدیری انگیزه ندارد اموال دولتی را بفروشد و وقتی انگیزه نداشته باشد اقدامی هم نخواهد کرد، بنابراین ضرورت دارد مدیرانی در امر مولدسازی به کار گرفته شوند که مصونیت قضایی داشته باشند. به‌نظر می‌رسد هر دو گروه استدلال درستی دارند اما نگاهی به تجربه‌خصوصی‌سازی نشان می‌دهد در خصوصی‌سازی‌های دارای شائبه فساد، واگذاری در محیطی غیرشفاف و بدون اهلیت‌سنجی انجام شده است، بنابراین اگر فرآیند واگذاری‌های و فروش در مولدسازی شفاف باشد (عمدتا از طریق بورس و روش‌های غیرمذاکره‌ای)، مصونیت قضایی به هیات ۷ نفره می‌تواند توجیه داشته باشد.
۲- دور زدن مجلس
یکی از نقدها به مصوبه مولدسازی، دور زدن مجلس از طریق شورای سران قواست. برخی‌ها می‌گویند اگر دولت از طریق مجلس پیش می‌رفت، روند تصویب مدت‌ها طول می‌کشید، ضمنا این مصوبه دوسال اعتبار دارد و اگر دولت بخواهد آن را به قانون دائمی تبدیل کند باید لایحه به مجلس ارائه کند. درهرحال این موضوعی است که بیشترین نقدها را به مصوبه اخیر وارد کرده است.
۳- نگرانی بخش خصوصی از واگذاری به خصولتی‌ها
یکی دیگر از نگرانی‌ها -که عمدتا ازسوی بخش خصوصی مطرح می‌شود- عدم ممنوعیت واگذاری اموال دولتی به نهادهای عمومی و خصولتی است. در آیین‌نامه اجرایی مصوبه مولدسازی در تعریف آن آمده است: هرگونه اقدام اعم از ۱- فروش، ۲- اجاره، ۳- معاوضه، ۴- تهاتر، ۵- مشارکت، ۶-بهره‌برداری، ۷- اوراق بهادارسازی و ۸- اقدمات مشابه که با طرفیت بخش غیردولتی منجر به ایجاد ارزش‌افزوده اقتصادی شود. به‌عبارتی در این مصوبه هیچ ممنوعیتی برای ورود بخش عمومی و خصولتی برای خرید اموال دولت نیست. بخش خصوصی می‌گوید اگر این ممنوعیت نباشد، بخش خصوصی امکان رقابت با بخش عمومی و خصولتی را نخواهد داشت. به نظر می‌رسد در این مصوبه دولت می‌توانست محدودیتی برای خریداران از بخش عمومی و خصولتی بگذارد. به این بخش از اظهارات محمدرضا پورابراهیمی، نماینده فعلی مجلس توجه داشته باشیم. وی می‌گوید: «شرکت‌های واگذارشده از ابتدا تاکنون به ۶۸۱ مورد بنگاه اقتصادی رسیده‌اند. از کل واگذاری‌هایی که به اسم بخش خصوصی بوده، تنها حدود ۲۰ درصد آن بخش خصوصی واقعی و مستقل بوده‌اند.»
۴- تعدیل قیمت‌ها توسط هیات ۷ نفره
در بند ۴ ماده ۱۱ آیین‌نامه مولدسازی آمده است: «هیات (۷ نفره) می‌تواند به استناد گزارش مجری (سازمان خصوصی‌سازی به نمایندگی از وزارت اقتصاد)، قیمت پیشنهادی را تعدیل و «قیمت پایه» را مصوب نماید. به‌نظر می‌رسد این تعدیل اگر به غیر از تعدیل قیمت با تورم باشد، مشکل‌زاست. البته باید تاکید شود این تعدیل قیمت (رو به پایین) صرفا در برخی پروژه‌ها یا فروش دارایی انجام شود که خریداری به آن قیمت وجود نداشته باشد و هیات مجبور بشود قیمت پایه را تعدیل کند. پرواضح است اگر این واگذاری با سازوکار بورسی انجام شود، تعدیل قیمت‌ها شائبه فسادی را پیش نخواهد آورد.
۵- بی‌توجهی به تعدیل تورمی
در بند ۵ ماده ۱۱ آمده است: «اعتبار قیمت گزارش کارشناس تا زمان طرح در هیات ۷ نفره حدود ۶ماه است. اعتبار قیمت پایه مصوب هیات برای فروش یا مولدسازی توسط هیات تعیین می‌گردد.» این بخش از مصوبه عامل تورم را در نظر نمی‌گیرد. به عبارتی، درحالی‌که در کشورمان میانگین تورم سالانه طی ۳۰ سال اخیر ۲۰ درصد بوده و طی سه سال اخیر نیز ایران تورم بالای ۴۰ درصدی را تجربه کرده، اعتبار ۶ ماهه بدون توجه به تعدیل تورمی (تعدیل رو به بالا) می‌تواند منجر به قیمت‌گذاری و فروش غیرمنصفانه دارایی‌های دولت منجر شود. برای مثال در سال ۱۴۰۱ قیمت هرمترمربع مسکن در شهر تهران از ۳۹ میلیون و ۴۱۴ هزار تومان در خردادماه با رشد ۲۲ درصدی به بیش از ۴۸ میلیون تومان در آذرماه رسیده است. به عبارتی در ۶ماه قیمت هر مترمربع مسکن در پایتخت ۸.۶میلیون تومان افزایش داشته است. حال اگر قیمت یک ملک در خردادماه هزار میلیارد تومان تعیین شده باشد، بدون تعدیل تورمی، خریدار در آذرماه ۲۲۰ میلیارد تومان سود کرده است.
۶- اختیار تام برای واگذاری از طریق مذاکره
در بخش‌هایی از مصوبه و آیین‌نامه مولدسازی روش‌های واگذاری و فروش دارایی‌ها و پروژه‌های نیمه‌تمام به‌صورت ۱. مزایده و ۲. مذاکره است. در بخشی از متن آمده است: «هیات درصورت صلاحدید با ترک مزایده می‌تواند وارد مذاکره شود. دومین شرط ورود به مذاکره، املاک اشتراکی است. در این املاک اگر شریک دولت درخواستی برای خرید داشته باشد، هیات ۷نفره می‌تواند اقدام به ترک مزایده کند. بند یک ماده ۱۳ آیین‌نامه اجرایی مولدسازی درخصوص روش‌های اجرای مولدسازی بیان می‌دارد درصورت عرضه دارایی‌های مازاد از طریق بورس یا مزایده عمومی چنانچه بالاترین قیمت پیشنهادی از قیمت پایه بالاتر یا حداکثر ۱۰ درصد پایین‌تر از آن باشد معامله انجام می‌شود. در صورت عدم انجام معامله در مرحله اول، فهرست قیمت‌های پیشنهادی جهت بازنگری در قیمت پایه و مزایده نهایی در هیات طرح می‌شود.» در تبصره ۱ این ماده آمده، درصورت عدم تحقق معامله، مولدسازی به روش مذاکره با تصویب هیات مجاز است. در تبصره ۲ همان ماده نیز آمده، مولدسازی از طریق مذاکره بدون رعایت بند (۱) این ماده منوط به تصویب هیات است. بسیاری از منتقدان مولدسازی دارایی‌های دولت می‌گویند طبق تجربه جهانی، بیشترین فساد و زدوبند و رانت در معاملات دولتی بوده و باز گذاشتن دست هیات ۷ نفره برای واگذاری از طریق مذاکره (بدون توجه به عرضه در بورس)، ضدشفافیت است.
۷- کم‌توجهی به تجربه‌های جهانی
براساس متن مصوبه و آیین‌نامه اجرایی آن، در این مصوبه عمدتا به موضوع فروش توجه شده درحالی‌که در سطح دنیا یکی از بهترین روش‌ها برای مولدسازی، استفاده از ظرفیت زمین‌های دولتی برای توسعه مناطق شهری و اجاره زمین است. به عبارتی، کم‌توجهی به تنوع‌بخشی شیوه‌های مولدسازی و عدم استفاده از ابزارهای نوین یکی از نقدهای منتقدان به مصوبه مولدسازی است. همچنین تجربه یک دهه مولدسازی اموال دولت در کشور نشان می‌دهد در کشورمان برخلاف تجارب جهانی، زمانی که صحبت از مولدسازی می‌شود، همه مدیران تنها به فروش دارایی‌ها فکر می‌کنند. این درحالی است که یکی از بهترین مسیرها، فرصت بهره‌گیری از ظرفیت مولدسازی اراضی (ایجاد مناطق شهری جدید) است.
۸- بی‌توجهی به ایجاد صندوق ثروت
یکی از نقدها به مصوبه مولدسازی سران قوا، بی‌توجهی به متمرکز کردن منابع در یک صندوق ثروت است. منتقدان می‌گویند مولدسازی مستلزم نوآوری سیاستی، قانونمندی و شفافیت است. اگر دولت می‌خواهد بهترین راه را برای بیشینه‌سازی اموال و دارایی‌های خود انتخاب کند که اتفاقا با شفافیت بالا موجب همراهی مردم و نخبگان هم می‌شود، تجربه‌هایی ارزشمند جهانی همچون صندوق ثروت عمومی سنگاپور (Temasek)، شرکت MRT هنگ‌کنگ (مالک زیرساخت‌های ریلی، زمین‌های همجوار، املاک و مستغلات) و صندوق املاک و مستغلات لندن را مدنظر قرار دهد. برای مثال صندوق ثروت عمومی سنگاپور با عمر ۴۸ ساله خود، یکی از نمونه‌های موفق مولدسازی اموال و دارایی دولت سنگاپور بوده است. صندوق ثروت سنگاپور( Temasek) سرمایه‌گذار و سهامدار اصلی بنگاه‌های تجاری و املاک و مستغلات است و به دولت در زمینه بیشینه‌سازی ارزش بلندمدت سهامداران کمک می‌کند. این صندوق تمام دارایی‌های دولت را ادغام کرد (املاک و مستغلات و برخی شرکت‌های هلدینگ و بنگاه‌های دولتی.) از اهداف این اقدام، بیشینه‌سازی ثروت و کاهش ریسک و گسترش فعالیت‌های بین‌المللی است. افزایش سرمایه‌گذاری در سایر دارایی‌های عملیاتی خارج از سنگاپور و سرمایه‌گذاری مالی در بخش‌های اصلی در پیشبرد این هدف تاثیرگذار بود. بسیاری از شرکت‌های تماسک جزء شرکت‌های پیشرو جهانی در بخش‌های مختلف هستند. تماسک به‌واسطه این شرکت‌ها، مخابرات، حمل‌ونقل، بنادر، خطوط هوایی را در اختیار دارد. صندوق ثروت سنگاپور وظیفه مدیریت دارایی‌های عملیاتی و برخی املاک و مستغلات را از طریق متمرکز کردن مالکیت دارایی‌ها (عملیاتی و پنهان) در یک جا و تهیه کسب‌وکار یکپارچه برعهده دارد که منجر به افزایش بازدهی شده است. این صندوق به نقطه عطفی برای تامین مالی و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها تبدیل شده است. ذکر این نکته ضروری است که موضوع مسکن در سنگاپور مرتفع شده و درصد بالایی از مسکن شهروندان تامین شده است.
۹- کم‌توجهی به موضوع سرانه‌های شهری
یکی از جنبه‌هایی مولدسازی توجه به ذی‌نفعان عمومی و افزایش رضایت آنان بوده که دولت نیز در این خصوص باید توجه لازم را داشته باشد تا در کنار تامین مالی از طریق روش‌های مختلف مولدسازی، نفع آن را علاوه‌بر بهبود تراز مالی خود، در افزایش رفاه عمومی رقم بزند. نمونه قابل تامل در این زمینه، وضعیت سرانه‌های شهری است. اکثر شهرهای ایران، از نظر سرانه‌های کاربری‌های فضای سبز و خدمات دارای مشکل هستند. معابر حتی شهرهای متوسط هم تبدیل به پارکینگ شده است. زمین‌های دولتی داخل شهرها عموما ذخایری هستند برای افزایش سرانه‌های کاربری‌های خدماتی و فضای سبز به‌ویژه زمانی که شهرها درحال رشد به‌صورت عمودی و افزایش تراکم هستند و جمعیت محلات نسبت به قبل درحال افزایش است و بنابراین، در مقدار ثابتی از اندازه محله، نیازهای بیشتری به فضاهای خدماتی و سبز ایجاد می‌شود که قابل تامین از محل اراضی خصوصی تحت مالکیت مردم هم عموما نیست یا هزینه بسیار بالایی دارد. اما نگاهی به ماده ۱۰ آیین‌نامه اجرایی مولدسازی دارایی‌های دولت و در تبیین این آیین‌نامه از ارزش‌افزایی دارایی مازاد، به مواردی نظیر تغییر کاربری، افزایش تراکم و تعداد طبقات یادشده نشان می‌دهد تامین مالی از محل واگذاری بر فضای ذهنی نگارندگان غلبه دارد که اگر نگوییم ضدیت با اهداف مولدسازی داشته ولی قطعا انحراف جدی در اهداف آن دارد کمااینکه خروجی ارزش‌افزایی دارایی در این مسیر می‌تواند موجب ایجاد پروژه‌های غیرسودمند برای جامعه شود. به عبارتی، یکی از نقدها به طرح مولدسازی، کم‌رنگ دیدن موضوع سرانه های شهری است. برای مثال، درحالی‌که در منطقه ۲۲ در هر هکتار فقط ۳۰ نفر ساکن هستند اما این تعداد در منطقه ۱۰ حدود ۳۹۹ نفر در هکتار است.
۶ دلیل ریسک کردن دولت رئیسی
پرواضح است نقد به محتوای هر تصمیم و هر طرحی باید منصفانه بوده و منتقد باید به هر دو نکات مثبت و منفی آن بپردازد. در اینجا سوالی که پیش می‌آید این است آیا دولت می‌توانست از سران قوا درخواست تصویب مصوبه مولدسازی را نکند؟ به‌نظر می‌رسد مولدسازی دارایی‌های دولت فارغ از اینکه چه کسی سکان‌دار دولت و مجلس است، به‌دلایل زیر یکی از الزامات کشور است.
۱- استفاده به‌جای چاپ پول
اولین واقعیت این است که دولت کسری بودجه دارد و این کسری را یا از طریق ۱- عدم‌تخصیص بودجه عمرانی جبران می‌کند. عدم‌تخصیص بودجه به پروژه‌های عمرانی کاملا به ضرر کشور است؛ چراکه با منفی شدن تشکیل سرمایه، به رشد اقتصادی ضربه می‌زند، به ورشکستگی بخش خصوصی (پیمانکاران) منتهی می‌شود، تعداد طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام افزایش پیدا کرده و بسیاری از آنها قبل از اتمام، مستهلک می‌شوند. ۲- دولت با خلق پول، کسری بودجه را از جیب مردم برمی‌دارد. هر دوی این اتفاقات درحالی است که طبق برآوردهای گزارشی همایش مولدسازی اموال و دارایی‌های راکد سال ۱۳۹۶ حجم دارایی‌های راکد شماره شده دولت ۵۰۰۰ هزار میلیارد تومان و مجموع دارایی‌های شماره شده + شمارش نشده حدود ۱۸۰۰۰ هزار میلیارد تومان است. رقم اولی ۲.۵ برابر و رقم دومی ۹ برابر بودجه عمومی ۱۹۸۴ هزار میلیارد تومانی سال ۱۴۰۲ است. پس در این شرایط طبیعی است که دولت به‌جای خلق پول، بخشی از کسری خود را با مولدسازی (نه صرفا فروش) این اموال راکد جبران کند.
۲-علیه مقاومت مدیران دولتی
یکی از مهم‌ترین چالش‌ها، مربوط به شناسایی اموال راکد است. نبود اطلاعات کامل از فهرست دارایی‌های دولت و مهم‌تر از آن، مقاومت مدیران دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی یکی از بزرگ‌ترین موانع این طرح است. موضوعی که باعث شده فرآیند مولدسازی طی سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۱ با شکست ۹۱ درصدی روبه‌رو شود. براین اساس در شرایط فعلی که دولت به جهت کسری بودجه به‌سمت مولدسازی دارایی‌های راکد خود رفته، اولین قدم، تشکیل یک بانک اطلاعاتی جامع از کل دارایی‌ها است تا در قدم بعدی دولت بتواند برای مولدسازی آنها برنامه‌ریزی اجرایی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت طراحی کند. اما موانعی که در این راه وجود دارد (عمدتا مقاومت مدیران میان‌رده) موجب شده دولت با مصوبه حاکمیتی وارد میدان شده و اختیارات قانونی بیشتری را برای این موضوع درخواست کند.
۳- عبرت از شکست ۹۱ درصدی دولت روحانی
سالیان زیادی است که پیش‌بینی منابع بودجه‌ای از محل فروش و واگذاری اموال دولت به‌عنوان یکی از زیرمجموعه‌های واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به انجام رسیده است. این قبیل فروش و واگذاری‌ها تا سال ۱۳۹۶ اغلب به موجب احکامی غیر از تبصره‌های بودجه صورت می‌پذیرفت، با وجود این از سال ۱۳۹۶ تا سال ۱۴۰۰ عمدتا در قالب تبصره «۱۲» بودجه، احکامی در این خصوص تدوین گردید. در نمودار مربوطه، ارقام مصوب و ارقام محقق‌شده برای مولدسازی دارایی‌های دولت از سال ۱۳۹۲ تا لایحه بودجه ۱۴۰۲ آمده است. همان‌طورکه از آمارها مشخص است، بررسی عملکرد مولدسازی دارایی‌ها از سال ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۱ (سال ۱۴۰۱ برآورد مرکز پژوهش‌هاست) نشان می‌دهد طی این مدت دولت در قوانین بودجه سالانه رقم ۱۳۱ هزار و ۶۷۰ میلیارد تومان برای مولدسازی درنظر گرفته که فقط ۱۱ هزار و ۶۳۷ میلیارد تومان آن معادل ۸.۸ درصد از کل رقم پیش‌بینی‌شده، محقق شده است. به‌عبارتی در دولت روحانی برنامه مولدسازی دارایی‌های راکد دولت با شکست ۹۱ درصدی روبه‌رو شده است. این درحالی است که دولت برای سال آینده رقم ۱۰۸ هزار میلیارد تومان درنظر گرفته است. ادامه روند سابق در سال ۱۴۰۲ مساوی است با عدم‌تحقق حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان از محل مولدسازی. پرواضح است دولت با درک این موضوع که مولدسازی به کندی پیش می‌رود و مدیران دولتی زیر بار این طرح نمی‌روند اقدام به گرفتن دستور حاکمیتی برای تسریع در انجام مولدسازی گرفته است.
۴- خارج کردن اموال دولت از دست نورچشمی‌ها
آمارهای مختلفی حکایت از آن دارد که اموال و دارایی‌های دولتی دارای کمترین بازدهی هستند. برای نمونه تفاوت فضای اداری بخش خصوصی و دولتی در یک نگاه کاملا آشکار می‌شود. فضای درونی و بیرونی ساختمان‌های دولتی بعضا ۱۰ برابر فضای موردنیاز آنهاست. مورد بعدی، ساختمان‌ها و فضاهای راکدی است که در دوره مدیریت افراد مختلف، به قیمت‌های ناچیزی به دوستان و رفقا و نزدیکان اجاره داده شده است.
۵- معضل سندها
مراجعه به صورت‌های مالی برخی نهادها و شرکت‌های دولتی و حاکمیتی نشان می‌دهد یکی از بزرگ‌ترین دعاوی این دستگاه‌ها در مراجعه قضایی، موضوع ملک و زمین است. برخی از مدیران در قبال برخی مطالبات زمین یا ملکی را از نهاد دیگر تهاتر کرده‌اند اما سند آن هنوز به نام این دستگاه‌ها نیست. مصوبه مولدسازی شاید بتواند گره از این مشکلات حقوقی بگشاید.
۶- دو برابر استاندارد جهانی
با توجه به اشکال و انواع حکمرانی در کشورهای مختلف، تعیین استاندارد جهانی برای اموال و دارایی‌های دولتی به احتمال زیاد کار دشواری خواهد بود. اما محاسبات صندوق بین‌المللی پول از حجم دارایی‌های عمومی ۲۷ کشور نشان می‌دهد نسبت این دارایی‌ها به تولید ناخالص داخلی در این ۲۷ کشور حدود ۱۱۴ درصد است. این درحالی است که براساس محاسبات سال ۱۳۹۶ دولت، با درنظر گرفتن عدد ۵۰۰۰ هزار میلیارد تومان دارایی راکد دولت ایران، نسبت دارایی‌های غیرمولد به تولید ناخالص داخلی کشورمان عدد ۲۰۶ درصد خواهد بود. اگر هم رقم ۱۸۰۰۰ هزار میلیارد تومان را درنظر بگیریم این نسبت در کشورمان به رقم عجیب‌وغریبی خواهد رسید.
نظر شما